MECANISMO NORUEGO
CONTEXTO
El Mecanismo Noruego es un instrumento de canalización de recursos que permite financiar de manera ágil, flexible, reservada y administrativamente soportada las necesidades que surgen entre las partes que cursan procesos de paz. Este financiamiento puede ser requerido durante las fases de acercamiento, negociación e implementación, pues se reconoce que en ellas surgen eventualidades, riesgos y requerimientos estratégicos que demandan una atención rápida.
El Mecanismo le permite a la Embajada de Noruega en Colombia, proteger los procesos de paz en los que es facilitador y garante imparcial. Los criterios que estipula para el uso de este instrumento comprenden la atención de temas relacionados con la paz, que son identificados por las partes y/o actores relevantes y que se caracterizan por: 1) no ser financiables por otras fuentes, 2) por su carácter de urgencia y/o de sensibilidad política; 3) ser generadores de confianza; 4) permitir destrabar acciones críticas, con escaso avance en su implementación, y 5) ser temas que no se encuentren en la agenda pública y necesiten ser posicionados.
El PNUD Colombia, en su rol de gestor del Mecanismo, es el encargado de tramitar administrativa y financieramente las solicitudes de apoyo y garantizar su concreción con cumplimiento a los estándares procedimentales propios de la organización. Complementariamente, dada su fortaleza programática, recomienda formas de optimizar y temas para potenciar el uso de los recursos disponibles. En el Sistema de Naciones Unidas, el PNUD se destaca por: su amplia capacidad operativa, tener en su mandato la atención de los temas de paz – incluso desde las fases de acercamientos y negociaciones – y contar con la confianza de las partes.
Gracias al Mecanismo Noruego es posible “sembrar iniciativas” en personas, lugares y momentos estratégicos que permiten el avance de los procesos de paz. Muchas veces estas iniciativas, al germinar, son abonadas por actores como el Gobierno, otros cooperantes y la sociedad civil; quienes las cuidan y las hacen crecer hasta ser programas o proyectos con financiamiento y autonomía propia, que abordan asuntos más amplios que los que inicialmente fueron activados gracias al Mecanismo.
LOGROS
1.
Debido a que el Mecanismo hace parte del Programa Conjunto PNUD-Noruega, sus apoyos puntuales se articulan con las líneas sustantivas del Programa, las cuales cuentan con una visión y ejecución de mayor plazo, logrando con ello impactos conjuntos en los que se tienen respuestas ágiles sumadas a las de tipo estructural que toman más tiempo. Esta articulación permite escalar gradualmente las temáticas que son inicialmente apoyadas de manera específica hacia iniciativas de carácter programático con mayor alcance para el apoyo a la implementación del Acuerdo Final de Paz.
2.
El buen funcionamiento del Mecanismo preserva la confianza que tienen las partes en Noruega y en el PNUD. En los procesos de paz, la confianza es frágil y debe abonarse constantemente con palabras y hechos consecuentes, guiados por el interés genuino para el logro de los objetivos últimos. En este marco, no es necesario que todas las inversiones generen resultados de largo plazo, algunas sí. Así mismo, es comprensible que algunas pocas inversiones no lleguen a cumplir su objetivo último y todo esto es aceptable, siempre y cuando se conserve la confianza como valor supremo, entre quienes apoyan los procesos. Al garantizar desde PNUD una impecable gestión del Mecanismo se transmite respaldo institucional a las partes y con ello se soporta la confianza para seguir avanzando en la negociación o la implementación.
3.
Una promesa de valor del Mecanismo Noruego es responder a las solicitudes de manera ágil, flexible, reservada y administrativamente soportada, lo cual requiere de un trabajo altamente coordinado entre las organizaciones y las personas, para que los procesos y los procedimientos fluyan y permitan lograr los resultados en el tiempo y la calidad esperados. Esta promesa se ha cumplido en la totalidad de casos, lo cual no resulta menor al considerar que la mayoría de las solicitudes recibidas tienen carácter de urgencia y su trámite, en condiciones normales, requeriría de mucho más tiempo del que en realidad se han tomado al operar a través del Mecanismo. Haber cumplido lo anterior ha permitido: hacer aportes estratégicos – en ocasiones vía inversiones “operativas” – para proteger procesos de paz y procurar su avance, y preservar la confianza de las partes en Noruega y el PNUD.
4.
En la operación del Mecanismo se ha incorporado el apoyar temáticas “riesgosas” – por ejemplo, que pueden tener efectos reputacionales – en las que otras fuentes de financiamiento probablemente no estarían dispuestas a participar. Tanto PNUD como la Embajada de Noruega han reconocido la necesidad de atender este tipo de temáticas para lograr que los procesos de paz avancen y, en función de ello, han acordado la ejecución de los recursos que sean necesarios.
5.
Gracias al Mecanismo se han obtenido logros en diferentes niveles e instancias de los procesos de paz. Por ejemplo, el trabajo realizado con la organización ASOCONELAEC, integrada por 1200 personas firmantes de paz con discapacidad, llevó al fortalecimiento organizacional de siete participantes de su junta directiva, para lograr su incidencia y articulación con instituciones gubernamentales que, por ejemplo, les permitieron construir una estrategia de financiación para el acceso a servicios de salud con la Unidad de Implementación a través del Hospital Militar Central y otros aliados. En esta misma línea organizacional, se apoyó a los comparecientes de fuerza pública ante la Jurisdicción Especial para la Paz, para que fortalecieran la Fundación Comité Reconciliación (FCR) integrada por 5 personas. A partir de este trabajo se brindó acompañamiento psicosocial a 109 comparecientes de fuerza pública, para la preparación de sus audiencias, en aras de aportar a la verdad dentro de un debido proceso.
6.
Un importante logro, que surgió en una escala pequeña y pudo escalar a niveles programáticos, es el del suministro de información sobre la localización de artefactos explosivos, en el que participaron activamente firmantes de paz en calidad de gestores de dicha información en coordinación con UNMAS. Con el financiamiento noruego fue posible, en el año 2022, capacitar a 6 gestores y registrar información en 8 sesiones de trabajo en territorios, gracias a lo cual fueron identificados 4.603 artefactos explosivos, siendo esto debidamente reportado al Gobierno Nacional. Se espera que las acciones de desminado humanitario eliminen los riesgos y habiliten los territorios para el tránsito libre y la realización de proyectos sociales, productivos y comunitarios que favorezcan el desarrollo de las comunidades.
BUENAS PRACTICAS
1.
El diseño y el uso del Mecanismo resuelve necesidades apremiantes y sensibles para las partes, las cuales son mayoritariamente manifestadas por ellas, canalizadas por el equipo de la Embajada y/o planteadas por el PNUD. Esta identificación se logra gracias a un trabajo cercano y coordinado basado en la apertura para dialogar, la escucha atenta y la intuición política: que se enfoca en cumplir los objetivos que sean necesarios, más que en la aplicación de reglas estrictas y protocolos de relacionamiento interinstitucional. Tanto en la identificación como en la ejecución de las soluciones siempre se reconocen a las personas firmantes, a los comparecientes de fuerza pública y a las víctimas como protagonistas activos, con capacidad de apropiarse de sus procesos y con quienes no es necesario el asistencialismo. En cada intervención se mantiene un seguimiento cercano de los avances y desafíos, lo que está soportado en el conocimiento profundo de los temas de paz, que permite hacer recomendaciones oportunas valoradas por las partes.
2.
Resulta decisiva la buena comunicación entre los equipos de la Embajada Noruega y el PNUD para poder dar respuesta adecuada a las solicitudes que se tramitan a través del Mecanismo. La buena comunicación comprende el uso directo y en el momento que sea necesario de canales presenciales, telefónicos y digitales entre las altas directivas de las organizaciones y entre equipos gestores, a través de un lenguaje transparente y resolutivo. La comunicación efectiva supone asignar profesionales con dedicación exclusiva y amplia experiencia en el manejo de los procesos contractuales, administrativos y de compras, que puedan dedicar un tiempo importante a estas labores y ser capaces de generar informes claros y veloces.
3.
Es beneficioso mantener la lógica de brindar “pequeños apoyos de gran impacto”. Gracias a ella se han financiado de manera eficiente y eficaz acciones como: la contratación de asesorías que aportan a temas estratégicos del Acuerdo de Paz; la realización de apoyos psicosociales y eventos con comparecientes de fuerza pública, lo cual ha facilitado el diseño, en la ARN, de la ruta de atención a esta población; el pago de tiquetes aéreos para representantes de las partes, de tal forma que puedan estar presentes en eventos de alta relevancia; y el pago de trámites de visado para habilitar la vinculación laboral de firmantes de paz que tienen nacionalidad extranjera. Estos pequeños apoyos deben ser juzgados no por el monto de dinero invertido, sino por el efecto catalizador que producen en los procesos al destrabar cuellos de botella identificados por las partes.
LECCIONES APRENDIDAS
1.
A través del Mecanismo Noruego se “siembran iniciativas” que se espera puedan germinar y crecer gracias al apoyo financiero y técnico de otros actores. Técnicamente esto podría ser denominado “escalabilidad de las acciones”, pues se espera ampliar los resultados e impactos, así como institucionalizar iniciativas que surgen pequeñas, pero tienen potencial de crecer. Si bien no todas las inversiones que se hacen a través del Mecanismo tienen esta finalidad, aquellas que sí pueden apuntar a este objetivo merecen una atención y acompañamiento especial y adicional, para que en su tránsito puedan consolidarse y transformarse en nuevas acciones programáticas tanto en el marco del programa Noruega-PNUD como a través de otros proyectos de cooperación y/o acción institucional.
Un ejemplo de escalabilidad es la intención de pasar del proyecto piloto a un proyecto más amplio para el suministro de información sobre la localización de artefactos explosivos, vía financiamiento del Fondo Multidonante de las Naciones Unidas para la Paz. Hasta el momento la obtención de nuevos recursos no ha sido posible, al recibir por parte del Comité Evaluador del Fondo solicitudes de información que UNMAS – organización beneficiaria de recursos del Mecanismo – no está en capacidad de atender, ya que los datos requeridos deben ser reportados por entidades del Gobierno Nacional, lo que ha retrasado la continuidad de la iniciativa y afectado la confianza en el proceso pudiendo, incluso, activar riesgos como la desvinculación de las personas firmantes que fueron entrenadas en el piloto para la gestión de información, dada la urgencia que tienen por generar ingresos. Por ello, el considerar hacer desde la Embajada Noruega y el PNUD labores de asesoría complementaria con quienes han recibido recursos y, adicionalmente, llegar a incidir institucionalmente en tomadores de decisión, podría destrabar o anticipar dificultades como las que se refieren, logrando con ello los objetivos finales gracias a poder dar “un último empujón”.
2.
En segundo lugar, dado que el Mecanismo se activa, principalmente, ante solicitudes de las partes, el mejor uso que hagan del mismo depende directamente de su adecuada comprensión en términos de alcance, tiempos, procedimientos y roles actuales y potenciales, tanto operativos como sustantivos de la Embajada y del PNUD. Adicionalmente, puede llegar a ser útil brindar algunos reportes a las partes que hacen solicitudes y peticiones de financiación al Mecanismo sobre ejecución, resultados e impactos. Este nivel “operativo” debe complementarse con la coordinación de las partes para definir acciones conjuntas de mayor impacto, lo que requiere el desarrollo de capacidades de diagnóstico y planeación tanto en el Gobierno como en instancias del tipo CNR-Comunes, para quien el constante ambiente de disputa y tensión con su contraparte gubernamental es causa de la generación de solicitudes inconexas y fragmentadas.
3.
Un tercer ajuste para la mejora continua del Mecanismo tiene que ver con el diseño de indicadores que reflejen los cambios que es capaz de generar en los procesos que facilita. Este diseño puede acometerse mediante un trabajo rápido entre los equipos de la Embajada y del PNUD, lo cual puede complementarse con la alineación de los instrumentos que utilizan estas organizaciones para el reporte periódico del uso y disponibilidad de recursos, de tal manera que se llegue a una presentación y comprensión unificada de la información. De parte del PNUD, puede ser requerida una modificación en algunos de sus procesos de seguimiento para permitir la centralización del manejo y monitoreo de los recursos que son tramitados a través del Mecanismo y que abordan temáticas de índole programático.
APUESTAS FUTURAS
En línea con lo expresado en evaluaciones previas hechas al Proyecto Paz Sostenible (NOREF, 2020) – del cual hace parte el Mecanismo Noruego – resulta deseable dotar al Mecanismo de un alcance adicional que le permita financiar las primeras acciones de temas más estratégicos – no de carácter operativo y reactivo – que incorporen el apoyo a la prevención de crisis en los procesos de paz. Un ejemplo en respuesta a esta posibilidad fue planteado desde la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN), para la que resultaría valioso cofinanciar el diseño de un proyecto interinstitucional que se enfoque en la anticipación de crisis que pueden surgir en los procesos de paz actuales y futuros. Este proyecto podría nutrirse de la gestión del conocimiento que se haga a lo sucedido en la negociación e implementación del Acuerdo de Paz, donde es posible identificar riesgos, alertas tempranas y alternativas de solución, entre otros. Complementariamente, en opinión de CNR-Comunes, el Mecanismo podría incorporar, en esta línea “proactiva” de financiamiento, temas como el apoyo a firmantes para la implementación en territorios del nuevo Programa de Reincorporación Integral, así como incidir en las instancias gubernamentales para actualizar la medición del estado de avance del cumplimiento del Acuerdo, tomando como referencia lo estipulado en el Plan Marco de Implementación y el CONPES 3931.
En el actual y futuro contexto de la “Paz Total” planteada por el Gobierno Nacional, la utilidad del Mecanismo ha sido validada por quienes fueron entrevistados en su sistematización: Oficina del Alto Comisionado para la Paz (OACP), CNR-Comunes, ARN, PNUD y Embajada de Noruega. Su aplicación – que ya se ha venido activando en las fases de acercamiento y negociación – puede implicar la adaptación de los criterios de uso de acuerdo con las particularidades y tipos de necesidades de cada uno de los procesos de paz que se han abierto. Esta adaptación podría abarcar la ampliación de recursos financieros y humanos para su gestión, la activación de nuevos canales para la solicitud de apoyos desde los territorios, el respaldo a los acuerdos parciales que vayan surgiendo en las diferentes mesas y el cofinanciamiento paralelo de un fondo multidonante más robusto que pudiera conservar los principios de agilidad, flexibilidad, discreción y respaldo administrativo y que pueda ser correspondido por solicitudes planificadas y coordinadas desde las partes.
